作者介绍

王敬波，黑龙江大学教授，法学博士。

成果介绍

我校王敬波教授论文《政府信息公开诉讼的类型化建构》发表于《法律适用》2025年第12期“法学论坛”栏目。

目次

一、公开还是不公开：政府信息公开诉讼的两条道路

二、通用标准和特殊标准：举证责任规则体系

三、利益衡量：实质解决信息公开争议的治本之道

摘要

政府信息公开诉讼和一般的行政诉讼不同，包含要求公开政府信息和反对公开政府信息两种类型的诉讼，两类诉讼在权益属性、原告资格、裁判方式等方面均有较大差异。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》进一步细化了两类诉讼的具体制度，有助于构建完整的政府信息公开诉讼制度体系。面对现实中滥用信息公开申请权以及滥诉现象，应穿透信息公开申请背后的利益纠葛，回应当事人的真实诉求，回归利益衡量的治本之道，实现实质性解决行政争议的目标。

关键词

政府信息公开 诉讼类型化 举证责任 利益衡量

政府信息公开诉讼是保障公众知情权、参与权和监督权的重要举措，是我国行政诉讼体系中的特色制度。自2008年《政府信息公开条例》实施至今政府信息公开诉讼已有17年历史，在推动我国法治进步的同时，滥用政府信息公开申请进而滥诉的问题是影响政府公开信息信心的重要因素，已经成为政府信息公开诉讼的棘手问题。政府信息公开及其诉权滥用背后往往存在着申请者泄愤、施压等真实动机，造成行政资源和司法资源的浪费。2025年5月公布的《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2025〕8号，以下简称《政府信息公开解释》）试图在保障公民知情权和防止公共资源被浪费的矛盾之间探索一条平衡之道。值得肯定的是，《政府信息公开解释》既总结提炼了我国政府信息公开诉讼的成就与经验，又针对新问题、新情况作出了一些制度创新，力求在保障公民正当诉权与维护司法公信力之间寻求价值平衡，为我国政府信息公开诉讼的审判工作提供了具体裁判指引，具有重要的理论和实践意义，标志着我国政府信息公开诉讼迈向新阶段。本文意在从该司法解释入手，分析政府信息公开诉讼和反政府信息公开诉讼两类诉讼的构造差异，并以此为理论原点。针对现实中政府信息公开诉讼面临的滥诉难题，法院需要透过信息公开诉讼的表层，揭示并回应当事人的真实诉求，实施穿透式审理，在申请人、被申请人、第三人的利益之间进行衡量，以实质性解决争议。

正文

一、公开还是不公开：政府信息公开诉讼的两条道路

围绕《政府信息公开条例》的实施，可能产生两种类型的政府信息公开行政诉讼，一种是要求政府公开信息而政府拒绝公开或者公开的信息不能满足要求的政府信息公开诉讼，此类诉讼是以获取政府信息为目的而引发的不履行法定职责之诉；另一种是因政府公开信息而受到不利影响的反政府信息公开诉讼，此类诉讼是以阻止政府公开信息为目的而引发的预防诉讼或者因政府公开信息遭受损失的赔偿（或补偿）诉讼。两种类型的诉讼虽然都与政府信息公开有关，在个案中关联紧密，但是二者之间存在根本性差异，如果不加区分地将政府信息公开诉讼和反政府信息公开诉讼杂糅在一起，不仅无助于有效规制滥用政府信息公开诉权，而且可能影响政府信息公开根本价值的实现。一般来说，学理上将以权利救济为目的的行政诉讼称为主观诉讼，将以行政合法性监督为目的的行政诉讼称为客观诉讼，基于此种分类标准，政府信息公开诉讼是客观诉讼，反政府信息公开诉讼则是主观诉讼。两类诉讼的权益基础、原告资格和裁判方式均有不同。现行行政诉讼法和《政府信息公开条例》中大部分制度是关于政府信息公开诉讼的，针对反政府信息公开诉讼的制度并不完整，《政府信息公开解释》的相关规定为建立全面的政府信息公开诉讼制度体系进行了有益探索。

（一）权益属性

政府信息公开制度建立在知情权基础上，具有广泛的可请求性。依申请公开政府信息在法律上认可了公民的政府信息公开请求权，无论基于何种原因，与请求权人的主观利益是否有直接关系，均可请求行政机关向其提供政府信息。日本行政法上也有类似观点，“关于具体的信息，虽然没有固有的主观性利益，却广泛地对居民承认请求该信息公开的权利。信息公开制度的特色就在这里。”

反政府信息公开诉讼则是针对政府公开信息的行为而提起的，因为政府一旦决定信息公开，可能给当事人的商业秘密或个人隐私带来严重损害，有些情况下甚至会造成非常严重的甚至是毁灭性的损害。当事人通过诉讼形式阻止政府公开信息或者对因政府违法公开信息造成的损失要求赔偿（或补偿）。《政府信息公开解释》第13条第2款只明确了基于“商业秘密、个人隐私”受到政府信息公开行为损害可以提起诉讼，但是结合《政府信息公开解释》第1条第4项的规定，反政府信息公开诉讼的保障范围并不限于“商业秘密、个人隐私”，还应扩展到其他合法权益的范畴。

（二）原告资格

根据《行政诉讼法》第25条第1款的规定，原告资格的法定判断标准为与行政行为是否有利害关系。行政相对人是指行政行为直接针对的公民、法人或者其他组织。一般认为，行政相对人与行政行为之间具有直接利害关系，因此天然具有原告资格。《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织通过申请获取政府信息的权利，由于“申请”行为的启动，申请人和政府之间建立联系，行政机关针对申请作出不予公开决定、部分公开决定或者逾期未作出决定，均影响申请人政府信息获取权的行使和实现，申请人由此获得原告资格。在政府信息公开案件中，不具有政府信息公开申请人资格的人申请政府信息公开，行政机关对此作出的公开行为或者不予答复行为，不会对其实体权利义务产生任何实际影响，该申请人与政府信息公开行为不具有利害关系，也就不具有行政诉讼的原告资格。最高人民法院在韩某春诉辽宁省大连金普新区七顶山街道办事处撤销政府信息不存在告知书案中指出：“针对‘利害关系’的审查系针对政府信息公开行为，并非政府信息公开行为的标的（政府信息的内容）。”

反政府信息公开诉讼则不同，当事人的诉讼请求是要求不公开政府信息。结合《政府信息公开条例》第15条的规定，反政府信息公开诉讼因政府信息公开而引起，如果第三方认为行政机关公开的政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益，可以作为原告提起反政府信息公开诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第10项的规定，在反政府信息公开诉讼中，“利害关系”的建立是针对公开的政府信息，当事人需要证明公开的政府信息对其个人隐私、商业秘密等合法权益产生不利影响，而不只是公开行为本身。

《政府信息公开解释》第3条将两类政府信息公开诉讼的“利害关系”均与“行为”挂钩，但是基于两种诉讼的权益基础不同，因此在司法实践中不宜简单地将原告资格判断标准局限在与政府信息公开行为有利害关系这一单一维度上。两种诉讼的“利害关系”连接点不同，政府信息公开诉讼原告资格的连接点在于“信息公开行为”，而反政府信息公开诉讼原告资格的连接点在于“信息”本身。由于两类诉讼之间具有直接关联性，二者的原告和第三人之间有着密切的联系，有时互为原告和第三人。政府信息公开案件中，如果政府因第三人不同意公开而作出不公开决定，申请人起诉的，不同意公开信息的利益相关人可以作为第三人参加诉讼。反政府信息公开诉讼的原告通常是原先政府信息公开行政行为中的利益相关人，若之前行政机关的公开政府信息行为是依申请作出的，则诉讼中第三人即为原申请人，若是行政机关主动公开，则在该案中没有第三人。

（三）裁判方式

《政府信息公开解释》在行政诉讼法规定的裁判方式基础上，进一步明确了针对政府信息公开诉讼案件的裁判方式，细化了履行判决、确认违法判决、驳回原告诉讼请求判决和驳回起诉裁定的具体适用情形，有助于进一步明确和统一裁判方式。《政府信息公开解释》第11条规定人民法院经审理查明被告依法负有政府信息公开职责的，判决被告在法定期限内予以公开。第12条规定了对政府信息公开诉讼中适用确认违法判决的情形。第14条从当事人实体权益已经得到保护的角度出发，结合法律规定，对原告诉讼请求不能得到支持的情形进行明确，包括行政机关作出决定等行为合法的、起诉被告逾期不予答复理由不成立的等若干情形。此外，《政府信息公开解释》第10条对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为在裁定不予立案或者驳回起诉部分进行规定，其中包含法定复议前置而未申请复议的、程序性告知行为、单独起诉行政机关收取信息处理费决定等若干情形。

我国行政诉讼法中没有专门针对反政府信息公开诉讼的裁判方式。《政府信息公开条例》第32条虽然规定了征求第三人意见的程序以及第三人表达意见的权利，但是该规定并没有设定第三人要求行政机关停止信息公开的程序，遵循的仍然是事后救济的思路。《政府信息公开解释》以《行政诉讼法》第56条作为依据，在第13条明确了反政府信息公开诉讼的两种裁判方式：对于尚未公开的政府信息，判决行政机关不得公开政府信息，或者在案件的诉讼期间裁定暂时停止公开。《政府信息公开解释》较之《政府信息公开条例》有了进一步的发展，对反政府信息公开诉讼进行了探索，这是其进步之处，但是《政府信息公开解释》设定的反政府信息公开诉讼并没有明确对于已经公开的政府信息造成损害的赔偿（或者补偿）问题，有待进一步完善。法院在实践中可以依据《行政诉讼法》第76条的相关规定，对于已经公开的政府信息，认定当事人可以要求确认政府公开的行为违法并责令补救或判决赔偿。反政府信息公开诉讼和政府信息公开诉讼的诉讼请求相反，法院的裁判方式差别比较大，《政府信息公开解释》作了原则性规定，对于推动行政诉讼的类型化具有示范意义。另外，《政府信息公开解释》通过在反政府信息公开诉讼中建立裁定暂时停止公开等方式，积极探索预防性行政诉讼的建立和实施。实践中仍然需要进一步细化预防性诉讼提起的时间、举证责任分配等问题。

二、通用标准和特殊标准：举证责任规则体系

举证责任本质上是诉讼风险分配规则，通过明确双方争议焦点以及本证、反证，将诉讼中的证明义务具体化。承担举证责任意味着在事实难以查清的情况下承担更多的败诉风险。政府信息公开诉讼和反政府信息公开诉讼既要遵循行政诉讼举证责任的一般规则，也有其特殊性。

（一）适用普通行政诉讼的举证责任

《行政诉讼法》第34条第1款规定了由被告对行政行为合法性承担举证责任的基本原则，第37条、第38条明确行政诉讼原告应承担与其主张和能力相适应的举证责任。“合理的举证责任有利于减少和抑制行政纠纷的产生，特别是对无理缠讼的行为也有一定的平抑功能。”有观点指出，由原告承担关于起诉条件的举证责任的主要理由是防止诉权滥用。举证责任在规范诉权滥用问题上具有实体和程序两方面的作用。在实体层面，明确原告的举证责任实际通过增加原告诉权的限制条件，来督促其审慎行使诉权；在程序层面，原告的举证责任承担着推动诉讼程序的功能。只有原告提供达到相应标准的证据，证明责任才会转移至被告，进而推动诉讼程序进入下一环节，否则可能会被法院裁定不予受理或者驳回起诉。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第4条第1款、《行政诉讼法》第49条的规定，“原告提起诉讼，首先必须举证证明其起诉符合法定条件，否则就要承担起诉被驳回的后果。”政府信息公开诉讼要遵循和行政诉讼相同的举证责任规则。但是政府信息公开诉讼和一般的行政诉讼之间存在显著不同，因政府信息公开诉讼具有客观诉讼的面向，故而对原告资格及其举证责任要求理应宽松，若将一般行政诉讼的举证责任不加区分地套用在政府信息公开诉讼中，可能会导致课予原告过重的举证负担，政府信息公开诉讼无法实质启动，进而架空政府信息公开的制度价值。

（二）政府信息公开案件特殊的举证规则

《政府信息公开解释》第5条、第6条和第7条分别规定了原告、被告的举证责任，囊括了政府信息公开诉讼和反政府信息公开诉讼两种类型，初步建立了政府信息公开案件的举证规则。

1.原告的举证责任

首先，对于依申请公开政府信息的案件，原告应当举证证明已经向有关机关提出了政府信息公开的申请。在依申请的政府信息公开案件中，公民、法人和其他组织提出了政府信息公开的申请，就是行使了自己受行政法规范保护的知情权。一旦产生争议，法院应根据行政诉讼法提供救济，不宜简单认为普通公民申请政府信息公开，其知情权与其他公民并无实质区别，并不会造成区别于其他人的特别损害或不利影响。

其次，原告就政府信息公开行为可能损害其知情权承担举证责任。《政府信息公开解释》第7条第3项中的“合法权益”既可以被理解为一般知情权，也可以被理解为附着于信息获知权之上更具体的实体权益。《行政诉讼法》第12条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，可以提起诉讼。根据全国人大常委会法工委的释义，这里的“等”是等外等，“人身权、财产权以外的其他合法权益，有的法律、法规已有规定，本条也没有列举，为避免遗漏，弥补列举的不足，本条保留了原法的兜底规定，并作了相应修改”。《政府信息公开条例》第1条的立法目的条款明确该条例要保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，这里的政府信息获取权本质上是一种知情权。政府信息公开案件中较难把握的是如何理解原告的知情权可能受到了损害或者不利影响。损害或者不利影响主要指的是行政行为处分了行政相对人的权益。该处分分为直接处分和间接处分两种。“前者是指行政行为直接增加、剥夺或变更行政相对人的权益；后者是指行政行为虽然并未直接增加、剥夺或变更行政相对人的权益，但其存在会给其他法律行为的作出提供具有法律意义的根据，或者置行政相对人于不利的地位。”

最后，原告就政府信息公开行为可能与其有利害关系承担证明责任。根据《行政诉讼法》第49条和《证据规定》第4条的规定，原告需要提供其与被诉行政行为之间具有法律上的利害关系的初步证据。知情权是个人的公权利，全体公民都享有知情权。由于知情权服务于不特定主体的公共利益，所以原告不必有特殊的个人利益。“只要原告提出了查阅或公开申请，就应该认为已与被诉的行政行为之间建立起了‘利害关系’，即可具有提起行政诉讼的原告资格。这是保护规范说在信息公开行政诉讼中的特殊表现。”知情权与传统的人身权、财产权性质差异较大，由此原告所承担的举证责任也应有殊异。

在反政府信息公开诉讼中，原告和被告双方需要承担举证责任的内容不同。由于被要求禁止公开的政府信息只有信息所有人知道信息的内容和性质涉及个人隐私或商业机密，对于行政机关而言，这些属于消极性事实，如果要求公开政府信息的行政机关负举证责任，不符合常理，有悖公平原则。基于此，在反政府信息公开诉讼中，对于损害的证明责任应由原告承担。但是申请人申请停止执行，需要对即将遭受难以弥补的损失承担举证责任，此时应适用何种证明标准，行政诉讼法及其司法解释均未明确规定。有学者分析法院关于停止执行案件的裁判文书发现，无论法院支持原告还是被告，其适用的证明标准均有待进一步明确。《政府信息公开解释》对此也付之阙如，这就给反政府信息公开诉讼的举证责任配置及其证明标准带来了挑战。当事人主张政府公开的信息涉及其个人隐私或者商业秘密，要从两个方面进行举证：第一，该信息涉及其个人隐私或者商业秘密；第二，公开可能带来“难以弥补的损失”。前者是确定的概念，依法可以确定；后者是不确定法律概念，缺乏具体的判断标准，需要法官根据紧急程度、财产损失或者非财产损失进行综合研判。

关于证明标准，在起诉阶段，对原告举证的要求不能太高，应当采用较为灵活的认定方式。比如，行政机关不向相对人、利害关系人提供其掌握的能够证明行政行为与不作为存在的关键证据，原告在起诉时向法院提供间接证据并作出说明，就可视为原告履行了初步证明责任。原告提交的初步证据仅需证明政府信息公开行为“可能”侵害其合法权益，无需确切证明其合法权益实质受损。“可能性”标准是一种较低证明标准，法院不能因为原告没有证明其合法权益实质受损而主张原告未完成初步举证责任。在徐闻县某经济合作社诉徐闻县人民政府等土地行政登记案中，广东省高级人民法院认为，某经济合作社提交了其自行书写，内容载明涉案地块为某经济合作社所有的证明，既非行政机关核发的土地权属证明，又非相关职权部门出具的有效法律文书，不能证明其与被诉行政行为有利害关系。最高人民法院指出，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系，某经济合作社提交的证明，证明涉案土地颁证行为的权属来源依据可能存在问题，已完成初步证明责任。某村委会提交的两份证明的证明力，属于实体审查的范畴，不属于原告资格审查的范畴。

2.被告的举证责任

首先，按照行政诉讼法的一般规则，被告对其政府信息公开或者不公开政府信息行为的合法性承担举证责任。《政府信息公开解释》第5条分别根据行政机关的行为细化了被告的举证责任及其指向。其中值得进一步讨论的，是第5条第2款第3至5项规定的关于内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息的举证责任。对照《政府信息公开条例》第16条的规定，对于内部事务信息、过程性信息、执法案件信息并非绝对不公开，而是“可以不予公开”。这就意味着政府有决定公开和不公开的权力，但是这种选择权不是任意的，也不是政府决定即可的，需要承担证明其在“可以公开”和“可以不公开”之间选择作出不予公开决定的合理性。对照《政府信息公开条例》和《政府信息公开解释》，后者限缩了前者的规定，只明确了被告举证证明政府信息属于内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息的范畴，但是只完成这一步的举证责任还不足以达到《政府信息公开条例》要求的程度，被告还需要进一步就“可以不予公开”中“可以”的合理性进行说明并举证。

其次，涉及国家秘密或者“三安全一稳定”的信息，《政府信息公开解释》降低了被告举证责任的证明标准。鉴于国家秘密的特殊性，对于有些国家秘密而言，其存在本身就是国家秘密。因此，《政府信息公开解释》第6条降低了对被告承担举证责任的要求。被告提供密级标识、保密期限或者其他证明材料，法院就应当支持，从保守国家秘密的角度具有合理性。《政府信息公开解释》对于被告主张原告申请公开的政府信息公开后可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的，采取了类似的证明标准，只要被告提供该信息公开后可能产生不利影响的证据或者作出合理说明，法院就支持其决定。对于此类信息的举证责任，被告只需要承担初步证明责任或者合理说明，其证明标准相当于较大可能性标准，相对于其他方面要低得多，是否合理需要进一步斟酌。

最后，针对实践中政府信息公开滥用以及因此引发的滥诉问题，《政府信息公开解释》第10条就不予登记立案或者裁定驳回起诉的部分规定了“申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的”等行为样态的描述。原告的行为存在诉权滥用往往是由行政机关在答辩或者上诉过程中提出的，一旦当事人提起的行政诉讼被认定为已经超越了明显必要、合理的限度便会构成对诉权的不正当行使，行政相对人不具有应予保护的、合法的诉的利益，需要承担不利法律后果。如果法院认定原告的行为属于诉权滥用，将产生原告丧失诉权的法律后果。行政机关对原告是否构成诉权滥用具有明显收集证据的优势，能够弥合双方举证能力悬殊的问题。行政机关在举证证明原告构成滥用诉权时应当注意在诉权滥用每一个相关因素上的结论，都应该辅以证据可支撑的事实细节，而不只是给出结论本身。

3.法院主动调取证据

理论上，不同的诉讼模式对法院主动调取证据的态度并不相同，比如客观诉讼的判决是对客观合法性的确定，原则上具有对世的效力，因判决效力及于没有参加诉讼的第三人，所以会更加注重发现案件的实体真实。根据《行政诉讼法》第40条和《证据规定》第22条的规定，如果原告可能存在的诉权滥用行为涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益，法院有权向有关机关以及其他组织、个人调取证据。法院在诉讼中调取证据与举证责任之间并不矛盾，都是为了还原事实。但是政府信息公开诉权滥用的特殊性在于，主张或者认定原告诉权滥用可以从根本上阻却原告的诉权实现，且行政机关与行政相对人在举证能力上过于悬殊。如果法院也积极主动调取证据证明原告存在诉权滥用的事实，会导致行政相对人处于更为不利的地位。因此，法院在是否构成诉权滥用认定中行使调取证据权力应当保持克制，仅作为特定情况下当事人举证不能的补充手段。

实务中对诉权滥用的认定应当严格，尽量控制在一定范围之内，不能出现泛化的情况。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》指出：“在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。”在金某博诉辽宁省大连市西岗区人民政府政府信息公开告知案中，二审法院认为，金某博围绕着西岗区人民政府作出的房屋征收补偿决定，提起包括本案在内的多起政府信息公开行政诉讼案件，以期达到扩大影响、反映诉求的目的构成诉权滥用，原审法院裁定驳回起诉并无不当；但最高人民法院指出，对诉权滥用的认定应当从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度综合分析。当事人为实现同一诉求而申请多项相关联的信息公开，一般不宜认定构成滥用信息公开申请权和滥用诉权，一般也不宜不经实体审查即简单以裁定方式作出判断。同时还要“区分滥用诉讼权利与当事人因诉讼能力不强、诉讼方法不当而形成的不恰当行为之间的界限。尤其应当注意不能以不具有实体胜诉权来否定起诉的权利，不能把诉讼请求不成立作为认定虚假诉讼、滥用诉权、恶意诉讼、无理缠诉行为的标准。”必须清醒认识到，政府信息公开领域的滥用诉权行为仍属少数现象，滥用诉权的认定应当控制在一定范围之内，不宜轻易作出原告构成滥用诉权的认定，应当以知情权、诉权的保障为优先考虑。要避免出现过度聚焦个案风险而忽视制度普惠价值的情况，谨防将《政府信息公开解释》异化为限制政府信息公开的工具，形成隐形“诉讼门槛”。

三、利益衡量：实质解决信息公开争议的治本之道

从行政运行的角度来看，一切行政事务均可生成或者成为信息，各类行政行为或者行政决定均会与政府信息建立联系，这导致由此引发的争端均有可能转化为政府信息公开诉讼。从行政诉讼的角度而言，政府信息公开诉讼的原告资格几乎没有限制，凡申请公开政府信息的公民、法人或者其他组织遭到拒绝，即有权向法院起诉。由此，任何主体都可以通过提出政府信息公开申请的方式迂回进入行政诉讼程序，基于此，大量行使申请权进而过度诉讼似乎不可避免。当然，任何权利的行使都有边界，政府信息公开申请权和诉讼权利也不例外。行政机关和法院依法保障公民的知情权和诉讼权，但是，任何公民在享有宪法和法律规定的权利同时必须履行宪法和法律规定的义务，政府信息公开申请权和诉权的行使也应有合理的边界，公民应理性、正当行使权利，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利。我国实定法上虽然未明确规定禁止权利滥用原则，但《宪法》第51条被认为是禁止权利滥用的规范基础。我国行政机关和司法机关也在积极寻求治理之道。

（一）行政程序中治理滥用申请权的尝试

我国政府信息公开诉讼以2008年实施的《政府信息公开条例》和2019年修订的《政府信息公开条例》为分界，形成了对政府信息公开申请权及诉权滥用的两种规范思路。从限制申请人资格向规范申请行为方向发展。

原《政府信息公开条例》第13条将申请人资格限制为“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”（以下简称“三需要”），希望从行政程序前端控制政府信息公开申请及其引发案件的数量进而控制申请权及诉权滥用。基于上述逻辑，将申请人资格约化为原告资格，可以达到对非正常申请和诉讼行为进行筛查的效果。但是此种限制申请人资格的做法一直存在争议。一是与知情权的权利属性不符。如果《政府信息公开条例》设置的申请人资格具有正当性，那么其赋予的是一种主观权利，这种以满足申请人特殊需要为目标的权利保障制度，弱化了对公民知情权的保护，实际上排除了监督政府的客观性。二是限制申请人资格与国际通行做法相异。域外很多国家在信息公开法中都没有设置申请人的资格限制，任何人都可以提出信息公开申请，不需要提供任何理由。该规范思路在2019年《政府信息公开条例》修订之后便丧失了法律基础，也不再具有可操作性。《政府信息公开条例》修订时删除了申请人资格“三需要”限制，放宽了申请人资格，转而向规范申请行为和扩大主动公开方向发展。

实践表明，如果申请人向行政机关或法院大量、反复地提起政府信息公开申请乃至申请复议、提起诉讼，大概率其真实目的不在其申请的信息本身，而是利用信息公开申请作为工具或者筹码，迫使行政机关回应其他诉求。《政府信息公开条例》修订的目标之一就是规范依申请行为，规制滥用信息公开申请权。因此《政府信息公开条例》修订中虽然删除了申请人“三需要”的限制条件，但是在第35条中增加规定，申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。《政府信息公开条例》未要求申请人在申请时必须注明申请目的，但这并不禁止行政机关和法院在具体案件中探究申请人的真实动机。

（二）司法程序中治理滥诉的尝试

在部分政府信息公开诉讼中，政府信息公开申请权会异化为行政相对人向法院或者行政机关施压的手段，背后隐藏着涉及其人身权、财产权等更为具体的利益诉求。在实践中法院常以起诉人没有特别利益而否认其原告资格，对起诉人特别利益的审查往往会落脚到起诉人是否能初步证明与申请的政府信息有利害关系，进而否定当事人的诉权。例如，在冉某海诉酉阳土家族苗族自治县规划和自然资源局政府信息公开案中，法院认为，虽然案涉建设项目经征收而占用了案涉“落底洞”争议之地，但生效法律文书已确定案涉“落底洞”争议之地属于国家所有，与冉某海及其所在的农村承包经营户无利害关系，该政府信息公开与否以及公开的内容、方式对冉某海及其所在的农村承包经营户的土地承包经营权及其他合法权益并不产生实际影响。在田某某诉重庆市渝北区人民政府办公室政府信息公开案中，法院指出，“在政府信息公开案件中，申请人如果不能初步证明与申请的政府信息有利害关系，则行政机关的相应行为实质并不会对其权利义务产生实际影响”。上述努力均有价值，也起到积极作用，但是在解决当事人的真实诉求方面仍有完善的空间。

（三）寻找实质性解决行政争议的路径

要解决政府信息公开领域的过度申请及其诉讼的问题，堵不如疏。行政机关是否作出公开决定主要依靠利益衡量而非根据申请人资格。申请人没有资格限制，其不需要说明申请信息公开的目的，申请人特殊的个体利益并不总是存在，即使存在也不需要证明，行政机关决定是否公开时不应将其作为考量因素。“申请人特殊利益的虚化和公共利益衡量制度共同改变了信息公开的利益格局，公共利益取代申请人利益成为促进信息公开的主动力。”政府信息公开除了具有保护当事人合法权益的功能外，更具有保护公共利益和维护客观法秩序的功能。“政府信息公开不要求申请人与被申请公开的政府信息具有利害关系，同时对申请人的身份、动机、所申请公开的对象与内容等亦无特殊要求。”考虑到政府信息公开的普惠性价值以及民主的代价，在实践中应当严格把握防止诉权滥用和保障知情权之间的界限。

从目前信息公开领域的滥诉案件看，当事人申请政府信息公开只是手段，其背后都有一些其他利益或者纠纷。基于行政争议实质性解决的目标，政府信息公开诉讼应坚持穿透式审查，从政府信息公开案件探及当事人的真实诉求，将行政争议的诉判关系从不一致向一致方向引导。法院在政府信息公开案件中应当把政府信息公开的客观诉讼和当事人个体利益诉求的主观诉讼结合起来，而不是人为地把二者割裂开来或者对立起来。如前所述，全面理解行政诉讼法和《政府信息公开条例》第15条的规定，从广义上解释“涉及商业秘密、个人隐私等第三人合法权益”，而非将第三人合法权益的范围局限于商业秘密、个人隐私，要充分考量政府信息公开还是不公开的利害关系，扩大第三人进入政府信息公开诉讼的渠道，促使政府信息公开案件在更广泛的利益格局中进行平衡。因此，在实体审查即审查涉诉案件要件时，要重点围绕当事人的核心利益、真实诉求，结合政府信息公开行为的合法性进行审理和裁判，注重化解纠纷和解决具体事项，防止以政府信息公开诉讼遮盖真实诉求争议，更不能就信息公开论信息公开，而是要争取通过一次诉讼，一并解决多个行为、多起纠纷、多件案件。

例如，在苗某诉某市人民政府不履行行政复议法定职责案中，苗某购买商品房后，甲置业公司未如期交付房屋、未按约定时间办理房产证。苗某向某市税务局申请公开“涉案商品房开发及销售过程中应缴纳的契税、营业税、欠税情况”等信息，某市税务局在征求甲置业公司意见后作出答复，认为“申请事项涉及纳税人商业秘密，应不予公开”。2023年，苗某提起行政诉讼，要求确认某市税务局不履行政府信息公开职责的行为违法，人民法院判决驳回其诉讼请求。苗某不服该政府信息公开答复，又向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府未作出答复。苗某不服上述不予答复行为，提起诉讼。二审法院发现，本案虽为不履行行政复议法定职责之诉，但当事人的实际目的系为解决商品房交房、办证问题，且苗某只是具有同样利益诉求的70余户业主中的一户，若案件处理不当，后续可能引发大量诉讼。为尽快解决上述问题，二审法院与政府相关部门及开发商反复协调、多轮磋商，最终帮助苗某和其他70余户业主全部拿到房屋钥匙并办理了不动产登记。苗某撤诉，其余70余户业主也明确表示不再提起行政诉讼，涉案争议得到实质化解。

对于当事人以信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知其通过相应渠道提出。当事人坚持提起诉讼的，人民法院裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。在王某某诉交通运输部不予受理行政复议申请决定案中，北京市高级人民法院指出，最高人民法院在（2024）最高法行申9232号行政裁定书中认为王某某实质是不满有关单位对其辞退决定，其一再选择不同的事由，提出答复、信息公开、监督、信访等申请，继而就有关人民政府和其他行政机关对这些申请的答复或不予答复行为，申请行政复议并提起行政诉讼。王某某在完全知晓的情况下，仍然反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序，不具有此类行政复议、诉讼所值得保护的合法的、现实的利益，属于典型的滥用诉权。该案中，法院对当事人的真实诉求和实质利益进行了剖析，揭示了当事人提起信息公开申请及其诉讼的真实原因，这种“探究”真实诉求的做法值得肯定。法院如果依据时间线、行为脉络等相关因素的详细分析，得出当事人以信息公开掩盖真实诉求的客观事实，其裁定、说理会更加充分。

这里需要说明的是，既然《政府信息公开条例》并不要求申请人说明申请目标，法院在诉讼中追问、揭示申请人的真实诉求并依此作出裁判并不违背知情权的宗旨。笔者认为，对于正常的政府信息公开申请及其诉讼，法院确实不需要“追根溯源”，但是对于超出常规的“反复”“大量”的政府信息公开申请及其诉讼，司法机关探究真实诉求的过程正是对《行政诉讼法》第1条“解决行政争议”立法目的的践行，因为只有针对“实质”的争议，才能实质性解决争议。